PPP开启新篇章：遏制新增隐债 鼓励民企参与

随着近日《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称“新机制”）的出台，暂停数月的PPP迎来重启，近期多省发行的专项债项目投向中出现了PPP项目的影子。

比如近期发行的2023年江西省政府专项债券（七十六期）项目投向就包括了PPP项目“余江县马鞍岭森林公园PPP项目”。2023年黑龙江省政府专项债券（二十二期）项目投向至少有6个PPP项目。新疆公开招标发行2023年新疆维吾尔自治区政府专项债券(三十五期)，包括阿克苏纺织工业城（开发区）工业供水项目(PPP)第一阶段(施工标段)和岳普湖县平安城市PPP项目两个PPP项目。

“过去有的地方举债超出了实际承受能力，就好比月收入两万，买了几百万的房子，月供要3万，现在的条件下就要降杠杆和勒紧裤腰带了。”某不愿具名的PPP专家称。PPP新机制就是在这样的背景下出台，主要还是为了严控地方政府新增隐性债。

新机制鼓励民企参与、优先民企参与，以提高PPP项目运营效率。目前市场参与方期待相关细则进一步提供指引。新旧机制衔接阶段如何平稳过渡也是各方关注的焦点。

图片来源：视觉中国

遏制新增隐债

新机制多处提到“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”“坚决遏制新增地方政府隐性债务”。

“不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任这是这次新政的重要精神，以后地方政府有多少钱就办多少事，不得因做PPP增加地方隐性债务。尤其在当下地方稳增长压力大、有上项目冲动的情况下更有必要遏制这种冲动，收紧PPP显得更有必要。”上述PPP专家分析称。

“新机制采取了相比过去明显收缩了运用领域的做法。一方面是为了防止盲目上项目，有些项目超前实施，再过上一些时间实施可能更好，但现在可能实施早了。有的项目可能规模搞得太大了。另一方面是受经济下行、政府债务规模等因素影响较大，尤其在当下地方财政压力持续增加和‘三重压力’叠加影响的情况下，再加上地方债务已经积累到比较大的规模，的确需要严格控制和积极防范。”甘肃农业大学PPP发展研究中心主任潘醒教授分析认为。

新机制规定PPP项目必须采用特许经营模式、聚焦使用者付费，意味着国家发改委此前主推的特许经营模式的回归。

PPP项目数量未来或明显减少

自2014年PPP推出以来，PPP经历近十年发展历程，经历过地方“大干快上”时期的快速膨胀期、PPP规范整顿的缓慢发展期、今年2月以来的停滞期。今年6月26日，审计署在全国人大常委会的2022年审计工作报告中，通报了PPP项目审计情况，主要问题包括入库环节审核不严、履约环节不尽诚信和建设运营环节不当推责揽责等三个方面。今年2月起财政部会同国家发改委对PPP及特许经营模式开展全面核查，并暂停尚未开展招标及开工的PPP项目。

直到11月8日新机制出台，PPP迎来重启。新机制规定，政府和社会资本合作（PPP）项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

此前旧机制的回报机制有三种：使用者付费、政府付费和可行性缺口补助，后两种回报机制涉及到政府财政资金的使用。过去成立的PPP项目以可行性缺口补助项目和政府付费项目为主，使用者付费项目较少。

根据财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台管理库项目2022年11月报》，2014年至2022年11月，全国PPP综合信息平台管理库累计使用者付费类项目投资额1.6万亿元，占管理库的9.5%；累计可行性缺口补助类项目投资额11.7万亿元，占管理库的69.6%；累计政府付费类项目投资额3.5万亿元，占管理库的20.9%。据明树数据《2022年中国PPP市场年报》，2022年底，我国PPP存量项目规模为20.92万亿元，其中使用者付费项目规模2.67万亿元。可计算得出使用者付费项目的占比为12.7%。涉及财政资金使用（有的将相关支出纳入地方财政预算）的后两种模式，带来地方政府隐债增加及重工程轻运营等问题，成为PPP模式被诟病的重要原因之一。

“强调以使用者付费型项目为主，这意味着未来PPP项目可能出现明显减少，毕竟经营收入能够覆盖建设投资和运营成本的使用者付费项目不多。”潘醒认为。

“重点看项目有没有现金流，强调使用者付费，有助于PPP回归本源，而不是异化成变相融资工具。”上述PPP专家认为。

对于使用者付费项目包括哪些，上述PPP专家认为应从更宽泛的角度来理解，经穿透后为使用者付费的项目也应该算使用者付费，比如社会资本特许经营的供水厂所提供的水虽然是卖给控制管网的政府或其国企，但后者最终是卖给老百姓，故穿透看，仍然为使用者付费；有的政府补贴与投融资模式无关的行业性补贴项目，比如地铁，也应该归入使用者付费；如果使用者付费不足甚至缺失，但政府合法合规地用其它资源（而非现金）补偿社会资本，也应该算使用者付费。

按照新机制，未来地方政府对PPP的补贴政策总体可能趋于收紧。新机制规定，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。“政府投资支持的具体方式，新机制未明确，可能具有参考意义的是2019年国务院颁布的《政府投资条例》，‘政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式’。”华创证券相关研报分析称。

优先民企、提高效率，融资或为难点

此次新机制的最大亮点为优先民企参与，并对民企参与比例下限进行了规定，要求市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股。民营企业参与国计民生、公共属性较强项目的股权占比原则上不低于35%。少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。

过去PPP项目主要由国企主导。据明树数据，2022年，国有企(包括地方国企、央企和央企下属公司、其他国企)在市场中仍占据较大的份额，全口径中标项目规模达到2.40万亿元，在全部项目中占比95.67%，自2014年来，民企在PPP成交市场中的数量与规模份额，呈逐年下降趋势。

新机制多处提到提高效率，“民企在这方面特别是运营方面具有比较优势，例如，更善于发现市场需求、识别市场化（使用者付费为主）的项目，效率特别是运营期效率更高。”上述PPP专家认为。

但民企在资金实力、信用水平、融资能力方面略逊色于国企。相比国企，通常民企的融资难度更大、融资成本更高。“此前部分民企参与公共服务项目是通过与商业项目打包的方式进行运作，通过商业项目弥补公共服务项目收益欠佳。现在这种模式已不允许，如何动员民企积极性也是需要考虑的问题。”上述PPP专家称。

近年来，银行对PPP态度也趋于谨慎。“深圳这样的一线城市的PPP项目很少，而外地PPP项目我们是比较谨慎的，尤其地方债务压力增大后。”某大行深圳分行人士称。若是民企主导的项目，理论上会被认为风险更大，具体每家企业情况会不同。

新机制提到采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

新成立的PPP项目若想通过发行REITs融资，需在成立PPP项目公司时即做好相关符合REITs发行条件的安排。

“REITs融资通常是在项目建成形成整个项目资产后进行，要注意做到资产边界清晰、权属清晰，才有可能在未来市场上具有资本价值。而且项目本身要有比较充足的现金流，做到这两点才可能发行REITs。项目公司对项目资产要拥有所有权，要注意所有权登记在企业名下，而不是地方政府名下。”潘醒称。

存量项目借助专项债融资

存量项目如何保障依照合约完成也是当下新旧机制衔接期需要关注的问题。据了解，在政策变化后，个别城市的银行进一步收紧了对PPP项目的贷款。部分项目已签合同甚至开工，但是银行贷款却迟迟不到位。

一些存量的PPP项目若符合条件可发行REITs融资，但据了解，部分项目存在所有权登记在地方政府名下的问题，所有权不清晰可能影响部分PPP项目发行REITs。

还有部分符合条件的PPP项目正寻求专项债融资，近期多地发行的专项债项目投向中出现了PPP的身影。比如近期发行的2023年江西省政府专项债券（七十六期）项目投向就包括了PPP项目“余江县马鞍岭森林公园PPP项目”。2023年黑龙江省政府专项债券（二十二期）项目投向至少有6个PPP项目，包括哈尔滨市城市路桥项目利民大道义乌段和向阳路PPP项目哈肇公路、哈尔滨市群力健康生态园PPP项目、哈尔滨市城市路桥项目利民大道义乌段和向阳路PPP项目向阳路道路建设工程等。新疆公开招标发行2023年新疆维吾尔自治区政府专项债券(三十五期)，包括阿克苏纺织工业城（开发区）工业供水项目(PPP)第一阶段(施工标段)和岳普湖县平安城市PPP项目两个PPP项目。

此前本报曾独家报道，按照监管部门要求，对2023年2月PPP清理核查前已完成招标采购程序、有一定收益的未开工项目，如果符合专项债券投向领域且经地方政府认定符合PPP清理核查和整改有关要求的，在确保项目全生命周期收支平衡的前提下，允许申报专项债券筹集建设资金。

不过可能也不是所有PPP项目符合发行专项债条件，不同于地方政府一般债券，地方政府专项债券要求项目收益与融资自求平衡，目前地方普遍要求是项目收益要覆盖融资的1.2倍左右。

（编辑：肖琦）